Por Gabriel De Paula y Carolina Miscione. En U-238 Enero 14
La seguridad nuclear es uno de los temas más relevantes de la agenda internacional. Por esa razón existen en la actualidad diversos compromisos asumidos por los Estados para asegurar, entre otros aspectos, el uso pacífico de la energía nuclear. Sin embargo, dichos acuerdos no son reaseguro suficiente, sino que se necesita del acompañamiento de un cuerpo legislativo nacional y de la creación de organismos orientados a cumplir con dichos acuerdos.
Cuando analizamos las cuestiones de regulación, control y verificación nuclear, así como la consolidación de políticas públicas nacionales en el área, nos concentramos necesariamente en el concepto de seguridad en un sentido amplio, en tanto que éste se divide en lo que actualmente se denomina las “3-S”:
- Security: evitar y disuadir acciones criminales y posesión no autorizada de materiales nucleares, fuentes radioactivas e instalaciones. Define como principal amenaza al terrorismo nuclear.
- Safety: seguridad en instalaciones para evitar accidentes nucleares y radioactivos.
- Safeguards: herramientas legales y operativas para la no proliferación nuclear y su verificación. El órgano rector es la OIEA y bajo los regímenes de salvaguardias se persigue, en última instancia, el de sarme mundial.
Los esfuerzos realizados por los Estados comprometidos con la seguridad nuclear han dado lugar a la creación de un sistema de regulación a nivel internacional que integra a más de 150 países. Sin embargo, su eficiencia o fracaso dependen de la incorporación de las normas internacionales al cuerpo legal interno.
Haciendo un breve paréntesis para explicar mejor esta idea, téngase presente que el derecho internacional es un sistema de normas jurídicas que regulan las relaciones entre los sujetos de derecho internacional (Estados y organizaciones internacionales, principalmente). Estos convienen en obligarse y cumplir mutua y voluntariamente normas y procedimientos sobre una cuestión de interés común. Por ejemplo, el desarme nuclear, un proceso político con una serie de normas (encuadradas en las Safeguards) a las cuales los Estados adscriben con el fin de alcanzar cierta estabilidad internacional y mitigar el riesgo que supone la existencia de las armas de destrucción masiva (NQBR) y sus vectores de lanzamiento.
En síntesis, la existencia per se de un cuerpo legal internacional no resulta suficiente si no se valida y asimila a la legislación nacional o no se operativiza en instituciones y mecanismos de control internos.
La contribución de la ABACC a la no proliferación
En materia de regulación nuclear, Argentina y Brasil son ejemplos de la concreción de los compromisos de no proliferación y seguridad nuclear. Tanto a nivel interno como en el esquema bilateral, han desarrollado un conjunto de reglas, normas y procedimientos que se complementan con una diplomacia coherente y consistente en el tratamiento internacional de las cuestiones nucleares y de su condición de “uso dual”.
Sin necesidad de profundizar en las capacidades técnicas, los sistemas tecnológicos nucleares avanzados y el dominio completo del ciclo de combustible nuclear que poseen estos países, sí en cambio es fundamental decir que esto los posiciona y coloca en un reducido número de Estados con dichas capacidades, generando también responsabilidades y obligaciones asociadas frente al sistema internacional.
La consolidación de esta política bilateral conjunta tuvo lugar en 1992, cuando se creó la Agencia Brasileño – Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), con el propósito de controlar y garantizar que los materiales e instalaciones nucleares existentes en ambos países se uitlizaran exclusivamente con fines pacíficos. Producto de este mecanismo bilateral, se reasegura su posición ante la comunidad internacional mediante un doble compromiso de seguridad en instalaciones y procesos (OIEA y ABACC).
Dentro de los objetivos permanentes de la ABACC se destacan los siguientes:
- Competencias técnicas (cooperación técnica para salvaguardas).
- Credibilidad internacional: garantizar ante la comunidad internacional las intenciones pacíficas del uso de la energía nuclear.
- Eficacia y eficiencia en su rol (tanto de control como en la promoción del uso de la energía nuclear con fines pacíficos).
Para alcanzar dichos objetivos, los tres pilares que guían el trabajo de la ABACC son la aplicación de salvaguardias, la formación de personal técnico e inspectores de la ABACC y la cooperación técnica con las organizaciones en áreas relacionadas.
La aplicación de salvaguardias a través de inspecciones de rutina y ad hoc en la Argentina y Brasil da lugar a la gestión del “Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares” y permite garantizar a la ABACC, a los gobiernos de ambos países y a la comunidad internacional, que todos los materiales nucleares e instalaciones existentes en los territorios de Brasil y Argentina, estén siendo utilizados exclusivamente para fines pacíficos.
La formación técnica se ejecuta a través de cursos, talleres y programas de capacitación. Estas actividades permiten garantizar que los inspectores están siempre preparados para las misiones de salvaguardias que le son encomendadas. A partir de las actividades detalladas, los funcionarios pueden conocer las innovaciones tecnológicas disponibles en la industria y discutir con expertos de varios países las tendencias mundiales y las soluciones a los problemas que surgen en las actividades de salvaguardias.
Actualmente, la ABACC aplica salvaguardias a todo el material nuclear existente en las instalaciones nucleares de ambos países, mediante la gestión del Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares y, aproximadamente, llevan a cabo unas 110 inspecciones por año en dichas instalaciones como parte del Acuerdo para la Aplicación de Salvaguardias, o “Acuerdo Cuatripartito”, firmado por Argentina, Brasil, el OIEA y la ABACC.
La tarea realizada por la ABACC ha contribuido de manera única al régimen internacional de no proliferación. La comunidad regional e internacional así lo reconoce. Pero también es preciso destacar que se debe seguir trabajando en pos de alcanzar un mayor rol, perfeccionamiento y fortalecimiento de sus funciones. Sobre esto último, nos referimos específicamente a incorporar tareas relativas a safety y security.
En el abanico de nuevos desafíos se prioriza la necesidad de mejora continua de sus actividades técnicas y administrativas, la búsqueda de perfección de su plantel funcional y la preocupación por mantenerse siempre actualizado en lo que respecta a tecnologías, equipos y desarrollos, así como en cuanto a las innovaciones en las metodologías aplicables en salvaguardias.
Dos indicadores de dichos esfuerzos por modernizarse y ampliarse pueden verse en la decisión de implementar nuevas técnicas de verificación de Plantas de Enriquecimiento de Uranio y la tecnología láser. Ambas herramientas son una innovación tecnológica en los enfoques de salvaguardias y sistemas de monitoreo, en el primer caso para sistemas no atendidos, que serán aplicables a distintas instalaciones de Brasil y Argentina, y en la tecnología láser en la Verificación de Información de Diseño en plantas con una gran cantidad de cañerías y accesorios.
A su vez, otra de las ventajas competitivas de la ABACC radica en que los procesos de cooperación nuclear y el establecimiento de una estrategia única y coherente de bloque en la fiscalización y certificación de la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos en el ámbito regional, pueden convertirse en herramientas de inclusión en un mundo nuclearizado, al incrementar el poder de negociación de los integrantes, desarrollar actividades que difícilmente podrían emprenderse aisladamente, e intensificar la competencia en el mercado internacional a partir de la ampliación de la demanda regional.
Este es el germen de los beneficios que supondría una ampliación de la ABACC a escala regional, lo cual podría suceder como producto de un proceso paulatino de asimilación e incorporación de la aplicación de salvaguardias a todo el material nuclear existente en las instalaciones nucleares en la región por parte del resto de los países. Otro claro ejemplo del éxito de este mecanismo de regulación y control es que dicho modelo se puede exportar a otras zonas del mundo, aunque presenten patrones de comportamiento diferentes y más complejos en relación a la temática nuclear, como podrían ser India y Pakistán.
La regulación nuclear en el ámbito internacional
Uno de los instrumentos internacionales con mayor alcance en lo que respecta a la regulación de la actividad nuclear es el Protocolo Adicional sobre Salvaguardias (1997) del OIEA, que establece el régimen de verificación por parte de este organismo. El Protocolo Adicional otorga a los inspectores del OIEA derechos amplios para acceder a la información e instalaciones de producción de energía nuclear de los Estados signatarios.
Según información de dicho organismo, al 22 de noviembre de 2013 el Protocolo Adicional fue firmado por 145 países y en 122 está actualmente en vigencia. Por continente, el de mayor número de firmas es la Unión Europea (que también forma parte del OIEA, independientemente de sus miembros) con 44 países, África con 41 y Asia con 34. En el caso de América Central y el Caribe se cuentan 12 países, en América del Sur 6 países, y América del Norte 3 países.
Entre los firmantes, se encuentra una multiplicidad de países, desde los que tienen nulo o escaso desarrollo nuclear hasta las potencias nucleares del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (EE.UU., Gran Bretaña, Francia, Rusia y China), incluso Irán, que está en la lupa de la OIEA y de Naciones Unidas a causa de su pujante y secreto plan nuclear. En la misma realidad geopolítica de esa zona del mundo, India ha firmado en 2009 el Protocolo, aunque aún está pendiente de ratificación. Corea del Norte no ha firmado el Acuerdo, ni tampoco Israel.
Argentina y Brasil merecen un tratamiento aparte, ya que no han adherido a dicho instrumento sobre la base y fundamento de que la ABACC es un mecanismo de verificación y control que ya está funcionando desde 1991 y el Protocolo Adicional sería redundante, habida cuenta del funcionamiento de la agencia bilateral. En efecto, en 2011 el Grupo de Proveedores Nucleares reconoció al Acuerdo Cuatripartito como criterio alternativo al Protocolo Adicional, una decisión que fortalece la posición argentino – brasilera.
Está claro que el Protocolo Adicional tiene un alto nivel de aceptación, pero la cuestión central es su incorporación al marco legal interno, lo cual es el paso necesario para obligar efectivamente a los Estados a cumplirlo.
Por otra parte, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó en 2004 la Resolución 1540, la cual impone obligaciones vinculantes a los Estados para que aprueben medidas legislativas a fin de prevenir la proliferación de las armas nucleares, químicas y biológicas, así como sus sistemas vectores, y establezcan controles nacionales adecuados de los materiales conexos con miras a prevenir su tráfico ilícito.
En términos prácticos y operativos, lo que persigue esta Resolución es el fortalecimiento de las áreas de control de comercio estratégico de cada Estado, procurando la prevención de la proliferación sin obstaculizar el comercio legítimo entre países ni restringir el desarrollo de la industria nacional en el sector nuclear.
Es importante destacar que en el caso de Argentina ya estaban funcionando instancias de control antes de la Resolución 1540. En virtud del Decreto Nº 603/92, se crea la “Comisión Nacional de Control de Exportaciones Sensitivas y Material Bélico” (CONCESYMB), con el objetivo de regular todas las exportaciones sensitivas y de uso dual.
Por último, las cumbres de seguridad nuclear se han instalado en la agenda internacional desde 2010, con el objetivo de plantear objetivos estratégicos y lineamientos de políticas tendientes a lograr un mayor control sobre la actividad nuclear, específicamente en lo que respecta a los esfuerzos por el desarme, la no proliferación, la reducción de los riesgos que plantea la amenaza del terrorismo y la actitud estratégica de algunos países como Irán o Corea del Norte.
Una de las críticas más fuertes a la Cumbre es que sus conclusiones no son vinculantes, con lo cual todo tipo de obligación o compromiso tiende a diluirse. En efecto, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-Moon, afirmó, en ocasión de la Cumbre de Seúl 2012, que “si bien se produjeron avances respecto a la cumbre de 2010, el mundo necesita un acuerdo legalmente vinculante sobre el tratamiento del material fisible”.
En definitiva, la Cumbre de Seguridad Nuclear reconoce las vulnerabilidades de la actual arquitectura y regímenes de control y regulación nuclear a nivel internacional, admitiendo que es necesario un mayor compromiso legal–institucional de carácter vinculante entre los sistemas de organismos internacionales y los marcos jurídicos nacionales. En el mismo sentido, para obtener resultados exitosos en los objetivos planteados, necesariamente se deberá incrementar el rol de las organizaciones técnicas como instrumentos fundamentales de la verificación y control del uso pacífico de la energía nuclear.
El horizonte de la agenda internacional
La regulación nuclear y la seguridad internacional son los ejes vertebradores de los regímenes e instrumentos jurídicos internacionales en la materia, y a los cuales se han adherido la mayor parte de los países. A partir de los compromisos asumidos, la agenda internacional nuclear va generando obligaciones a cada país, sin distinción del grado de desarrollo nuclear que tengan. Pero es importante destacar que los organismos internacionales toman a la seguridad internacional como variable sustancial de los regímenes de regulación nuclear internacionales, y el foco o interés sobre cada país, dependiendo de la proyección internacional o avance del Plan Nuclear del cual se trate. En otras palabras, no es lo mismo el desarrollo del Plan Nuclear en Argentina o Brasil, que el Plan Nuclear en Irán.
La agenda internacional nuclear no es monolítica ni unificada. Por el contrario, pueden identificarse, por un lado, cuestiones de seguridad internacional asociadas a la “agenda blanda” o flexible que prioriza la observancia y compromiso de seguridad tecnológica en los procesos, y pone el acento en las medidas de prevención y respuesta rápida sobre el personal, la población circundante y el medio ambiente en caso de emergencias. Esta visión es la que de forma extensiva denominamos como “safety”.
Por otro lado, aparecen los temas de “agenda dura”, impulsada por países interesados en mantener el statu quo del desarrollo nuclear y con una proyección geopolítica sobre zonas en las que, no casualmente, están los países acusados de desarrollar su plan nuclear con fines no pacíficos, la amenaza de proliferación y desarrollo de ADM. Dichos países, los de la agenda dura, son los impulsores de las políticas internacionales volcadas a la “security”, centrada en la seguridad física de las instalaciones, el monitoreo y vigilancia de las actividades nucleares.
Finalmente y, según lo observado hasta el momento, el centro de gravedad del problema está en que el régimen de seguridad nuclear carece de la suficiente flexibilidad y coherencia como para enfrentar la evolución de las amenazas a los materiales nucleares y radioactivos y a las instalaciones en función de lo que se plantea en los diferentes escenarios de riesgos y amenazas.
De qué hablamos cuando hablamos de safeguards
La definición formal del término proviene del Estatuto de la Organización Internacional de Energía Atómica, que data de 1989, momento en el que se determinó a las Safeguards como acciones destinadas a asegurar que los materiales, servicios, equipos, instalaciones e información nuclear no fueran utilizados de modo que contribuya a fines militares. El término hace referencia al control que es necesario para evitar desviaciones desde actividades pacíficas hacia actividades no pacíficas. Las salvaguardias lograrían, hipotéticamente, el desarme.
Security: el terrorismo y el crimen organizado en la agenda de seguridad internacional
La importancia del control y seguridad nuclear queda manifiesta en la identificación de amenazas que hace la OIEA. Específicamente, en el documento “IAEA Nuclear Security. Achievements 2002–2012”, se plantea que las amenazas a la que hace frente la comunidad internacional son el sabotaje de instalaciones nucleares y el robo de material nuclear y/o radiactivo, sea para el uso en armas nucleares, para un artefacto nuclear rudimentario (sin requerimientos técnicos complejos para su armado y detonación, pero que constan de material físil), así como para las denominadas “bombas sucias” (dispositivos de dispersión de fuentes radioactivas).
Un hecho que sirve de ejemplo ocurrió el 02 de diciembre de 2013 en México. Las agencias gubernamentales entraron en alerta tras el robo a un camión con material radiactivo extremadamente peligroso que se usaba para un equipo de teleterapia de cobalto-60. Si bien tanto el camión como la carga fueron hallados días después, el riesgo residía en la posibilidad de que el material pudiera ser adquirido por alguna de las bandas narcocriminales que operan en ese país, para armar una “bomba sucia”.
