Safety y Security en la agenda de seguridad nuclear

Por Gabriel De Paula. En U-238 Octubre/12

En la “Agenda Internacional de Seguridad Nuclear” se están definiendo patrones de relacionamiento entre los actores que cuentan con capacidades en la industria nuclear, incluyendo entre estos a los países que están desarrollando tecnología. Entre dichos patrones se encuentran los modelos de seguridad nuclear, que implican una estandarización de protocolos y herramientas de gestión, además de proveer a nivel político de líneas estratégicas de acción. En este marco se discuten los conceptos de safety y security, complementarios en teoría, pero en tensión en la práctica, lo que se evidencia cuando son analizados a la luz de las propuestas realizadas a nivel internacional.

Los foros especializados y organismos competentes en materia de energía nuclear vienen discutiendo los conceptos de safety y security, así como su aplicación en la actividad. Las opiniones a favor y en contra de ambos conceptos denotan los equilibrios y relaciones de fuerzas entre los países que manejan la tecnología del átomo. Aquellos que defienden safety como concepto prioritario del diseño de estrategias de seguridad nuclear tienen una posición moderada respecto de la actividad y apuntan a la seguridad tecnológica de los procesos, para generar mecanismos que pongan el acento en las medidas de prevención y respuesta rápida sobre el personal, la población circundante y el medio ambiente en caso de emergencias. Por su parte, los Estados que impulsan la “security” como estándar de las políticas nucleares, se centran en la seguridad física de las instalaciones, el monitoreo y vigilancia de las actividades. En otras palabras, safety se orienta a la seguridad de los procesos y security al monitoreo sobre la actividad. La clave de la discusión entre ambas visiones del mismo objetivo —la seguridad nuclear—, es la capacidad de desarrollar el sector nuclear tanto desde lo tecnológico como desde lo comercial. Debe tenerse en cuenta que hay diferentes usos y desarrollos de la energía nuclear, con riesgos asociados y medidas de protección también diferentes que se adecuan a los mismos. Pero en la agenda internacional se están discutiendo modelos de seguridad que en lugar de buscar el complemento entre safety y security, podrían generar obstáculos para el avance de la energía nuclear.

Relaciones de poder y regímenes internacionales en la agenda nuclear

Las estrategias de desarrollo de la energía nuclear se ubican en un contexto que necesariamente debemos considerar al momento de abordar cualquier discusión en la materia: el componente y el cálculo estratégico de la seguridad internacional (solapado a la militarización de las relaciones políticas en algunas zonas sensibles del mundo) están en un lugar preponderante en la agenda, aun sobre las áreas económico–comerciales (desarrollo de usinas nucleoeléctricas, venta de radioisótopos para uso industrial y medicinal) y sobre la inversión en el campo científico, tanto en innovación como en desarrollo tecnológico. La negociación y la toma de decisiones en los foros internacionales tienen estos límites, que marcan una condición ceteris paribus, que aun la comunidad nuclear internacional no ha logrado superar. Más específicamente, aquellos miembros de la comunidad nuclear que sostienen la visión de los usos pacíficos de la energía nuclear.

En este marco, la mesa de discusión se divide entre visiones orientadas por una impronta estratégico-militar, ubicadas en el universo realista y otras que presentan una serie de argumentos basados en una postura más liberal y cimentada en el respeto al derecho internacional. Aclaremos este punto, para situar a los actores que juegan en la mesa de los intereses nucleares entre estas dos posiciones. El realismo en relaciones internacionales, desde una perspectiva básica, propone que los Estados forman parte de una estructura de poder a nivel del sistema internacional, cuya posición relativa depende de sus recursos de poder (siendo el militar uno de los más importantes). Las posturas liberales formulan un esquema más flexible del sistema y, tratándose de organismos internacionales, conceden a los regímenes sectoriales (como la OIEA) una cierta autonomía, considerando que el apego a la norma internacional es más redituable (en costos políticos y económicos) para los actores que su no cumplimiento o violación. En estos escenarios se discute la agenda nuclear internacional, en la cual los actores presentan estrategias que oponen los conceptos de safety y security, el centro de gravedad de nuestro análisis.

Equilibrios inestables en la política internacional

Así como la estabilidad nuclear es un área de trabajo en las ciencias, también lo es el equilibrio de fuerzas y la estabilidad geopolítica del sistema internacional en las relaciones internacionales. La atracción de los átomos y la estabilidad de la materia se explican de forma más clara que las relaciones de poder, pero valga la analogía para introducirnos brevemente en el concepto de equilibrio e (in)estabilidad internacional, para analizar desde otra perspectiva la discusión entre safety y security.

Como venimos sosteniendo, estos dos conceptos son complementarios, pero entran en tensión al momento de discutir su aplicación a los bienes a proteger y a las amenazas o riesgos sobre los cuales trazar estrategias de acción. De este modo, se registran dos visiones de la seguridad nuclear, una que pondera la protección de las poblaciones y seguridad de los procesos e instalaciones, y otra que presenta la amenaza como componente rector de una estrategia global, siendo el terrorismo la sobresaliente, y pujando por la securitización de la actividad nuclear. Ambas visiones convienen en un punto en común, el compromiso de no proliferación, quizás el equilibrio entre ambas visiones a partir del cual se van trazando las diferentes posturas.

El equilibrio inestable de la agenda nuclear se da en un marco de institucionalización logrado a través de años de compromiso y asimilación de las normas. Naturalmente, la sensibilidad de las cuestiones nucleares y la amenaza de la destrucción mutua asegurada ayudaron a consolidar dicho apego a la norma. Pero el conocido fin del equilibrio bipolar tras la caída de la Unión Soviética, generó nuevos escenarios de inestabilidad que van desgastando el statu quo de los usos pacíficos de la actividad nuclear. El Organismo Internacional de Energía Atómica (IAEA) no fue impermeable a esta situación, por lo cual la agenda de las reuniones internacionales adquiere una dinámica con dos centros de gravedad. Además, en esa agenda se están consolidando también posiciones que fomentan una “gobernanza de la seguridad nuclear”.

Hablar de gobernanza de los asuntos internacionales, cualquiera sea el campo, implica entender que las visiones y matices están ordenadas por el poder que detentan (y demuestran) las partes. Avanzar hacia un régimen internacional que pretenda establecer restricciones y poder de policía sobre la actividad nuclear, conlleva el riesgo de perder soberanía. La experiencia internacional demuestra que hay otras herramientas que pueden ser utilizadas para establecer sanciones y otras acciones punitorias sobre actores sospechados de proliferación o usos no pacíficos de la energía nuclear y que representen una amenaza a la seguridad internacional. Sin embargo, el dato sustantivo es que esas acciones pueden estar desviadas por otros intereses. El caso de Irak lo puso así de manifiesto.

En definitiva, los regímenes internacionales que tienen por objeto establecer normas relativas a la seguridad internacional  —y la energía nuclear entra en esa categoría—, son poco flexibles respecto de dos cuestiones: la apertura hacia otros miembros y el peso del voto en la toma de decisiones. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas quizás sea el mejor ejemplo de esto. Es probable que securitizar la agenda no garantice más estabilidad ni que los riesgos y amenazas sean significativamente menores.

Riesgos y amenazas a la seguridad nuclear

Tras el breve recorrido que hemos realizado para situar el análisis de la security y la safety, hemos trazado algunas ideas sobre las relaciones de poder en los regímenes internacionales y la inestabilidad del sistema internacional, que nos llevan al nodo principal de las diferentes estrategias de seguridad nuclear: los riesgos y amenazas sobre los que los actores establecen sus políticas y asignan recursos. Hablaremos de amenaza en forma específica, considerando desde el análisis estratégico que, a diferencia de los riesgos, contempla la acción determinada y planificada de un actor con un interés concreto, mientras que los riesgos componen otra serie de factores que no implican necesariamente la voluntad de un actor (como factores climáticos o naturales, con el ejemplo más reciente del caso de Fukushima).

Al respecto, Argentina ha sostenido una posición, que se puede resumir en la intervención del Canciller Héctor Timerman en la Cumbre de Seguridad Física Nuclear de Seúl, en Marzo de 2012: “las acciones para contrarrestar amenazas terroristas deben corresponderse al riesgo real que cada país enfrenta. Desde esa perspectiva, entendemos que debe existir un especial cuidado respecto de la seguridad física de los arsenales nucleares existentes, cuya responsabilidad exclusiva corresponde a los Estados poseedores de armas nucleares”[1]. Argentina, a través de sus representantes en foros y regímenes ha sostenido que se deben dimensionar las medidas de control y seguridad con respecto a la amenaza y el riesgo potencial que cada país determine. Es una definición geopolítica. Los riesgos y amenazas dependen de la situación regional, los enemigos y las alianzas políticas.

Si bien el terrorismo internacional se lleva la mayor parte de la agenda, hay una serie de amenazas que países con la matriz de producción y desarrollo nuclear similares al de Argentina, contemplan a la hora de diseñar estrategias de seguridad.

La propuesta para ponderar amenazas en función de la matriz nuclear (capacidades, tecnología, dispositivos de distinto tipo, uso de material sensible, etc.) de países como Argentina, es diseñar la estrategia de seguridad en función de la “Amenaza Base de Diseño” (DBT según sus siglas en inglés).  Este modelo implica identificar atributos y características de perfiles que intentarían el retiro no autorizado de material sensible o actos de sabotaje. Luego, en función de estas premisas son diseñados y evaluados nuevos sistemas de protección y seguridad física (safety – security) . El resultado es una asignación y distribución de recursos de distinta índole (electrónicos, fuerzas de seguridad, perimetrales) más eficiente, es decir, que se adecua a la amenaza potencial.

El modelo base para el diseño de medidas de seguridad DBT implica evaluar la amenaza, compartimentar y determinar los objetivos a defender, establecer los requerimientos a realizar al universo de actores responsables de la cadena de producción, desarrollo y uso del material sensible, entre ellos el Estado como garante de dichas medidas.

Una mirada final sobre los regímenes internacionales

En el sistema internacional y específicamente en la comunidad nuclear se evidencian desequilibrios en las posturas sobre lo que podemos denominar las dos dimensiones de la seguridad nuclear. Si bien safety y security son visiones complementarias, los desequilibrios y asimetrías en las relaciones de fuerzas existen, y se sostiene una puja solapada de un concepto en detrimento del otro.

Señalamos que el factor clave de la agenda es la amenaza del terrorismo nuclear, que existe y sobre la cual es necesario desarrollar estrategias sectoriales que prevengan y disuadan cualquier manifestación de este tipo. Sin embargo, una preponderancia de la security sobre la safety puede ser negativa para el desarrollo nuclear de algunos países, generando por propiedad transitiva dificultades en terceros actores, que verían también afectado tanto el desarrollo, sustentabilidad y usos prácticos y específicos de la energía nuclear. Pensemos en la operación de un reactor que produzca radioisótopos, el enriquecimiento de combustible nuclear o la transferencia controlada de tecnología con fines comerciales.

En definitiva, dependiendo de la orientación que en los próximos años se le de a la seguridad nuclear, la arquitectura de los regímenes internacionales que regulan su uso podría evolucionar hacia una dinámica más restrictiva, componiendo factores negativos para el desarrollo de capacidades, innovación en los procesos y comercialización de materiales en el marco de los usos pacíficos de la energía nuclear.