Por Gabriel De Paula y Carolina Miscione. En U-238 Noviembre 13
En la actualidad, América Latina cuenta con las condiciones necesarias para posicionarse en la escena nuclear mundial, con peso y trayectoria propios. Su compromiso con la no proliferación, su coherencia en la crítica al incumplimiento de políticas de desarme y las relaciones de cooperación, participación y no competencia en el ámbito militar son claros ejemplos de que la región encuentra, en esta coyuntura política, la posibilidad histórica de un impulso renovado para el ámbito nuclear.
Las relaciones nucleares a nivel global están sesgadas por cuatro determinantes políticos: la no proliferación y los usos pacíficos, el control del desarrollo nuclear, el desarme, y el equilibrio de fuerzas en zonas de conflicto latente. En U-238 ya nos hemos referido sobre estos condicionantes de la agenda estratégica, en la cual se articulan las posiciones del Consejo de Seguridad de la ONU, marcadas por las amenazas nucleares y sanciones fundamentadas en la violación de los regímenes de no proliferación, y la agenda blanda de cooperación y observancia de la seguridad nuclear del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).
En este contexto, el Consejo de Seguridad de la ONU se configura como un sistema de fuerzas que mantienen el control geopolítico global, y cuya dinámica lleva al mantenimiento del equilibrio del poder en regiones conflictivas que cuentan con Armas de Destrucción Masiva. Recordemos que en el Consejo de Seguridad confluyen los intereses de Rusia, China, Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia, y es el órgano ejecutivo de la ONU el que decide y dirige operaciones armadas en casos en que la paz internacional se vea amenazada. Aunque vale destacar que hubo casos de acciones no avaladas por el Consejo de Seguridad que demuestran un cambio de paradigma. La relación de balances que se da en el seno de ese espacio es una variable asociada a la situación geopolítica en Medio Oriente, India y Pakistán, y las dos Coreas.
Estas regiones están marcadas por el conflicto —en algunos casos como continuidad de enfrentamientos históricos que no se han resuelto— y en otros como consecuencia de la división del mundo que supuso la Guerra Fría. Y no es casual que la actividad nuclear en estas zonas tenga un fuerte componente dual, porque la estructura política y económica está orientada al conflicto, la supervivencia, la aniquilación del enemigo y la amenaza constante en el propio territorio.
La cuestión central es que estos desarrollos duales de la energía nuclear han sido permitidos, en algunos casos promovidos y en otros apoyados bajo la tutela y observancia de las potencias nucleares, con una lógica de equilibrio del poder. Cabe preguntarse si, en la actualidad, dichas potencias tienen la misma capacidad para controlar de forma sostenida a estos países.
Del otro lado del mundo encontramos a América Latina, una zona libre de armas nucleares desde el inicio de su carrera nuclear, comprometida con el desarrollo para usos pacíficos.
América Latina: zona libre de armas nucleares y de cooperación
En América Latina contamos con condiciones estratégicas en el sector nuclear que posicionan a la región en el sistema de relaciones nucleares. Esto se da desde los países de mayor desarrollo, y obtiene un impacto positivo para el conjunto regional. Argentina y Brasil lideran las posiciones relativas de la no proliferación y la extensión del desarrollo nuclear, sobre la base del conocimiento científico y la capacidad tecnológica nuclear (especialmente en el dominio del ciclo de combustible nuclear). Además, ambos países han tenido que sortear, a lo largo de la historia, múltiples obstáculos para impulsar políticas nucleares con fines pacíficos y lo han logrado de forma exitosa, lo cual se evidencia en el impulso de la producción e industria nuclear de los últimos diez años.
Por otra parte, los países de la región que poseían sistemas tecnológicos nucleares avanzados y con herramientas para desarrollar un plan nuclear con capacidad disuasiva y ofensiva se mantuvieron en la observancia de los regímenes de no proliferación y de usos pacíficos. En paralelo, tuvieron que diseñar y mantener una diplomacia, cuyo esfuerzo estuvo centrado en declarar y demostrar en los foros internacionales lo inequitativo y discriminatorio del tratamiento internacional de las cuestiones nucleares y de su condición de “uso dual”. Es así que América Latina ha mantenido una coherencia en la coordinación de posiciones diplomáticas orientadas a criticar las políticas no cumplidas en materia de desarme y de no proliferación nuclear. Estas posiciones comunes se sustentan y complementan con la participación activa en los regímenes internacionales y regionales de no proliferación, el compromiso con la paz y con la estabilidad global.
Es importante señalar que el escenario en América Latina reúne las condiciones para fomentar la cooperación técnica, el establecimiento de mecanismos de confianza en el sistema internacional y entre los mismos países de la región. La confianza sobre el desarrollo nuclear de un país se fundamenta en el tratamiento que este da lo que suele denominarse el dilema de las “3-S” (por su significado en inglés):
- Security (protección ante acciones criminales o ante la posesión no autorizada de materiales nucleares).
- Safety (seguridad aplicada a las instalaciones para evitar accidentes).
- Safeguards (medidas de no proliferación y verificación).
En definitiva, la ausencia de una lógica de competencia nuclear en el componente militar y la coordinación de políticas exteriores han redundado en la consolidación de la estabilidad de la región, a la vez que han favorecido el margen de maniobra de aquellos Estados con capacidad de producir energía nucleoeléctrica y materiales radiactivos con fines médicos, industriales o de investigación. Asimismo, se ha logrado la expansión de la industria en países con niveles medios o bajos de desarrollo nuclear.
El desarrollo nuclear en la región
En América Latina el desarrollo nuclear puede dividirse en tres grupos:
Países en los cuales la energía nuclear es una prioridad nacional y cuentan con políticas sostenidas en el largo plazo: Argentina y Brasil.
Países que impulsan políticas nucleares, pero que tienen un grado incipiente de inversión y desarrollo nuclear: Chile, Perú, Bolivia, Uruguay, Venezuela y México (con un grado de desarrollo mayor, ya que cuenta con dos centrales nucleares). Estos países han comenzado un proceso de planificación orientado a incluir la energía nuclear en su matriz energética, y están identificados en la OIEA como los “recién llegados”, junto a otro grupo de países con niveles de desarrollo similar.
Países sin desarrollo nuclear: en la actualidad, de las 400 plantas de energía nuclear operativas en alrededor de 30 países, seis están en América Latina: Laguna Verde I y II, en México; Angra I y II, en Brasil; y Atucha I y Embalse, en Argentina. Esas plantas representan el 1,4% de la capacidad de generación nuclear instalada a nivel mundial. A esto deben sumarse las dos plantas en construcción: Atucha II, en Argentina, y Angra III, en Brasil.
Las oportunidades del desarrollo
En los marcos actuales de cooperación internacional y el impulso a la integración regional, es posible pensar en un escenario en el cual la exportación de tecnología nuclear redunde en un círculo virtuoso de inversión y desarrollo para la región.
En el mismo sentido, analíticamente, podemos trazar una división a nivel mundial de zonas de desarrollo nuclear, para encontrarnos con un tercer grupo de países en los cuales es posible reconocer demandas específicas en materia nuclear. Estas zonas de bajo desarrollo nuclear configuran, en mediano y largo plazo, una oportunidad para Argentina y Brasil, países exportadores de tecnología, insumos y capacidades nucleares. En la lógica de integración de cadenas productivas y desarrollo regional de capacidades, es factible considerar un escenario en el cual la cooperación y el mercado nuclear internacional se articulen como variables del desarrollo regional.
La clave de este escenario está en lo que se denomina “vinculación de cuestiones” en política exterior e interdependencia en las relaciones internacionales. En el contexto mundial actual, ningún país actúa de forma independiente, ni siquiera los más poderosos. Por otra parte, el mundo está reconfigurando su estructura geopolítica, agrupando países con los criterios geográficos clásicos pero también identificando zonas virtuales de vinculación y desarrollo. En otras palabras, se ha escuchado hablar de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y de los VISTA (Vietnam, Indonesia, Sudáfrica, Turquía y Argentina) como grupos de países emergentes que serán nuevas potencias en la economía internacional.
De esta forma, nos encontramos con que la agenda nuclear está vinculada a cuestiones de índole económica y determinada por la agenda política y geoestratégica, en la cual nuestro país viene insertándose de forma exitosa. Es en esta misma agenda en la cual es posible liderar un espacio regional de desarrollo nuclear con proyección internacional.
Exportaciones de tecnología y acuerdos internacionales
Apostar al crecimiento de un sector y pensar estratégicamente en la integración de cadenas productivas y complementación económica implica trabajar en el terreno de las hipótesis y las posibilidades. Pero en nuestro caso, la experiencia y los hechos nos permiten ser optimistas en ese sentido.
En Argentina, la participación de INVAP en proyectos nucleares a nivel global es un claro ejemplo de la competitividad, eficiencia y sujeción a las normas más estrictas de calidad y control en el sector nuclear. Esta empresa ha intervenido en la planificación, diseño, fabricación, construcción y puesta en marcha de reactores nucleares, ha realizado consultoría de impacto ambiental y provee servicios para la gestión de combustibles. INVAP cuenta, entre sus destinos de exportación de productos y servicios más importantes, a Egipto, Libia, Rumania, Perú, Australia, Argelia y Polonia.
En cuanto a los acuerdos internacionales, el papel de la CNEA ha sido fundamental en los últimos años para el impulso de la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos. Solo por nombrar los más significativos, la gestión internacional del organismo llevó a celebrar convenios con países tan diversos como Arabia Saudita, el cual tiene como centro de gravedad la diversificación de la matriz energética; Cuba, para la provisión de radioisótopos, análisis de materiales y protección radiológica; Bolivia, para el apoyo al Plan Nuclear Boliviano, y la formación técnica en Argentina en el campo de la física y las ciencias médicas; y, finalmente en 2013, tras la gira del gobierno nacional por el sudeste asiático, Vietnam manifestó su intención de adquirir una central nuclear de baja potencia (CAREM).
El lugar de la región en el sistema internacional de relaciones nucleares: OIEA
En la coyuntura internacional, se proyecta un escenario en el cual se superponen los planes nucleares con fines pacíficos, la permanencia de regímenes de control (percibidos en muchos casos como discriminatorios) y la vigencia de riesgos nucleares asociados al conflicto interestatal y al terrorismo.
En este marco, es central hacer un análisis sobre el OIEA, la única organización que tiene competencia sobre las “3-S” previamente nombradas. Este organismo, adscripto al sistema de Naciones Unidas, vela por la concreción y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, mediante la aplicación de procedimientos e instrumentos que sirven para evitar el desvío de materiales sensibles y su aplicación en actividades nucleares no pacíficas. Es en esta organización donde los países como Argentina o Brasil equilibran fuerzas con las potencias nucleares.
Con el fin de seguir avanzando en una estrategia latinoamericana de desarrollo nuclear, los países de la región deberán continuar trabajando sobre dos cuestiones básicas: las expectativas y las percepciones sobre la actividad nuclear, tanto las propias como las del resto de los Estados. La razón es muy simple, y está vinculada a los procesos de cooperación nuclear y a establecimiento de una estrategia coordinada y coherente en bloque. La inserción internacional trae aparejado el aumento del poder de negociación, el desarrollo de actividades que difícilmente podrían emprenderse aisladamente, y la intensificación de la competencia en el mercado internacional, a partir de la ampliación de la demanda regional.
Esto significaría una ampliación del margen de maniobra en el proceso de toma de decisiones a nivel político, en un marco donde todavía son las grandes potencias con desarrollo nuclear quienes equilibran esa dinámica en función de sus intereses particulares.
El desarrollo nuclear y la zona de paz en América Latina
En comparación con otras regiones, América Latina evidencia un bajo desarrollo nuclear, una condición que permite orientar la inversión e innovación tecnológica del átomo desde su inicio, bajo la observancia y cumplimiento de las normas internacionales. Además, América Latina no sólo cuenta con dos países desarrollados en el sector, sino también con importantes reservas de uranio. Es decir, que confluyen la capacidad técnica y la existencia de recursos naturales.
El posicionamiento de la región y de los países que la integran se basa en la responsabilidad y transparencia de sus partes y en la precisa atención a la gestión de la seguridad, del control nuclear y, en lo específico, a las normas de comercio para materiales. En el caso de Argentina, un indicador fue la codificación a nivel doméstico del Decreto 603/92, mediante el cual se regulan todas las exportaciones sensitivas y de uso dual, tarea que queda a cargo de la Comisión Nacional de Control de Exportaciones Sensitivas y Material Bélico. Con esto, también se suman a los marcos de cooperación la tarea de ajustar la Ley y los procedimientos a los requerimientos internacionales.
Por ello, es necesario fortalecer el rol de las organizaciones técnicas como instrumentos centrales de la verificación y control del uso pacífico de la energía nuclear. Esto contribuye a sortear las barreras de acceso al mercado nuclear internacional para países con industria nuclear emergente, lo que además impacta positivamente en el crecimiento económico y en el desarrollo nacional y regional. Un camino posible hacia ese horizonte es orientar esfuerzos para una ampliación de la ABACC a escala regional, lo cual llevaría a la asimilación e incorporación por parte del resto de los países de la aplicación de salvaguardias a todo el material nuclear existente en las instalaciones nucleares de América Latina, mediante la gestión del Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares.
Con eso, se fortalecería la continuidad y el crecimiento de las políticas nucleares nacionales y regionales, para impulsar la industria (directa o indirectamente asociada a lo nuclear) con sello nacional / regional y potenciar el sector científico-tecnológico para generar nuevos productos exportables.
Como reflexión final, el sistema internacional también atraviesa una coyuntura inusual, caracterizada por la paulatina irrupción de un Sur con mayor dinamismo económico y diplomático. Por lo tanto, reconocemos una ventana de oportunidad en el terreno nuclear, articulada con el impulso de un renovado compromiso con la paz, productivo y tecnológico de la energía nuclear en la agenda regional, a partir de la cual es necesario trabajar en la compatibilidad entre los marcos político-diplomático, tecnológico-industrial y económico–comercial.
